消防救援机构是否有权实施拘留处罚

2021年1月22日修订并于同年7月15日施行的行政处罚法，将修订前的该法第十六条中的“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，修改为第十八条第三款“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使”。由此，产生了消防救援机构是否有权实施拘留处罚的分歧。

第一种意见认为：2019年修改的消防法第四条明确该法的执法主体为消防救援机构，并在第七十条第一款中规定：“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。”因此，结合行政处罚法第十八条的规定，消防法规定的拘留处罚，应当由消防救援机构实施。

第二种意见认为：消防法规定的拘留处罚，应当由公安机关实施，消防救援机构无权实施。

笔者持第二种意见，理由如下：

一、从行政处罚法修订的角度分析

行政处罚法规定的限制人身自由的行政处罚，主要是指行政拘留。

全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标主编、中国民主法制出版社2021年6月出版的《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》一书在对行政处罚法第九条进行解释时明确：“我国一直以来对限制人身自由的行政处罚较为慎重，修订后的本法第十八条第三款规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。目前，限制人身自由的行政处罚……适用领域主要是治安管理以及环境保护、药品管理等领域，有权实施行政拘留的只有公安机关、国家安全机关和海警机构。”在对第十八条进行释义时重申：“目前国家安全机关实施的特殊领域的限制人身自由行政处罚权，本质上仍属于警察权，海警机构是在海上实施公安机关的行政处罚权，因此限制人身自由的行政处罚属于警察权范畴的定性没有改变，并无实质扩大限制人身自由行政处罚权实施主体之义，这一点其他法律在制定修改时应当予以遵循。”

行政处罚法修订时，消防法已经作出了执法主体由公安机关消防机构变更为消防救援机构的修改，如果立法机关有意授权公安机关、国家安全机关和海警机构以外的其他主体实施限制人身自由的行政处罚（即拘留处罚），理应在行政处罚法修订时予以明确。然而，其并未如此明确。

由此可见，行政处罚法将拘留处罚限定为警察权范畴，并无实质扩大拘留处罚实施主体之义。

二、从消防法修改的角度分析

消防法第六十三条、第六十四条、第六十八条均规定了拘留处罚，该法于2019年修改前，因为消防救援机构隶属于公安机关，根据2008年修订的消防法第四条第一款关于“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施”，以及修订前的行政处罚法第十六条的规定，对于消防法规定的拘留处罚的实施主体为公安机关，从未发生分歧。

2018年11月9日，根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》的要求，公安消防部队、武警森林部队退出现役，成建制划归应急管理部，组建国家综合性消防救援队伍。2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》对消防法进行修改，将该法第四条第一款修改为“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施……”据此，似乎第一种意见成立。

然而，基于下列理由，说明第一种意见不能成立：

首先，如果第一种意见成立，因《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》的施行时间是2019年4月23日，那么自该时起，至新修订的行政处罚法2021年7月15日施行期间，将出现消防法中拘留处罚实施权的行使真空期，这不符合逻辑。

其次，消防法自2019年4月23日修改后，又于2021年4月29日根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国道路交通安全法〉等八部法律的决定》，对消防法的个别条款进行了修改。此次修改时，恰逢行政处罚法于2021年1月22日修订后尚未施行期间。然而，此次修改并未涉及有关拘留的条款。也就是说，立法机关并未为“配合”新修订的行政处罚法第十八条第三款的规定，明确消防救援机构为拘留处罚的实施主体。

综上分析，2019年4月23日消防法修改时，亦无变更拘留处罚实施主体之义。

之所以对消防救援机构是否有权实施拘留处罚存在认识分歧，应当归结于立法机关在消防法修改时，没有考虑到消防救援机构是否可以实施拘留处罚问题。有鉴于此，建议立法机关通过修改法律或者作出立法解释的方式，对消防法中拘留处罚的实施主体予以明确。

三、从相关规范性文件的角度分析

2019年4月30日，应急管理部下发的《关于贯彻实施新修改的〈中华人民共和国消防法〉有关事项的通知》（应急〔2019〕58号）第三条规定：“发现消防法第六十三条、第六十四条规定的所列违法行为的，消防救援机构依法受案调查，认为应当予以行政拘留，移送公安机关办理。”

2021年10月15日，应急管理部以应急〔2021〕77号文件下发的《消防救援机构办理行政案件程序规定》第七条对“本规定所称的行政处罚种类”作出规定，其中并没有拘留处罚。

由此可见，根据应急管理部下发的相关规范性文件，法律并未赋予消防救援机构拘留处罚实施权。

（作者单位：山东省东平县人民法院）