民法典与推进法治政府建设

党的二十大报告中指出：“扎实推进依法行政。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”习近平总书记指出，“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设”“法治政府是建设法治国家的重点”。法治政府建设是习近平法治思想的重要内容。如何切实实施民法典、充分发挥民法典在推进法治政府建设过程中的“重要抓手”作用？我们要善于从民法典具体制度安排中提炼出“法不禁止即自由”“法无授权不可为”“法定职责必须为”、风险治理、小区善治等五种法治思维，并使这些法治思维成为推进法治政府建设、切实提升政府治理能力的行动自觉和共同遵循。

我国民法典既明确了民事主体的权利义务责任，也为公权力的行使划定了边界。民法典中“机关”出现44次，包括机关法人、法人登记机关、户口登记机关、婚姻登记机关、公安机关、公安等机关。民法典中“登记机构”出现21次，“公安”出现3次，“民政部门”出现17次，“有关部门”出现8次，“主管部门”出现7次。民法典中有很多法律规范直接关涉公权力行使，这也说明在民法典实施和社会治理过程中离不开公权力的必要介入。法治的核心要义是“规范公权力，保障私权利”，对民事权利的确认和保障是民法典中贯穿始终的一条明线，约束和规范公权力则是民法典中的重要暗线之一。民法典在规范公权方面进行了大量有益的探索。民法典是推进国家治理体系和治理能力现代化的法治基础，是人民群众美好幸福生活的重要保障。国家治理体系和治理能力现代化集中体现为“良法善治”。民法典确立基本价值取向，经由“良法”推进国家治理体系现代化。我们要深刻把握民法典具体制度安排中体现出的法治思维，经由“善治”推进法治政府建设、推进国家治理能力现代化。

一、“法不禁止即自由”的法治思维

民法典中自愿原则对应“法不禁止即自由”的法治思维和日常法谚，是社会主义核心价值观中自由的民法表达。对民事主体而言“法不禁止即自由”，此种法治思维对应公权力机关负面清单管理模式。根据职权法定的要求，只要不是负面清单列举的事项，政府无权进行审批，这实际上形成了对政府权力的一种有效规范和制约。民法典尊重民事主体从事民事活动的自主自愿，充分保护人身自由和人格尊严。理解“法不禁止即自由”的关键是妥当界定“法”的范围。“法不禁止即自由”中的“法”既包括法律的具体规则，也包括法律的基本原则；既包括法律，也包括不违背公序良俗原则的习惯。民法典所保障的民事主体的自主自愿不是绝对的，而要受诚信、公序良俗、绿色原则等的必要限制。

二、“法无授权不可为”“法定职责必须为”的法治思维

公权力机关在行使公权力时、在从事为履行职能所需要的民事活动时、在保障民事主体自由或者对民事主体自由进行必要限制时，都要遵循“法无授权不可为”“法定职责必须为”。

公权力机关从事超出“为履行职能所需要”民事活动时，对应的民事法律行为无效，对应的事实行为可能构成侵权。理解“法无授权不可为”“法定职责必须为”的关键是妥当界定“法”字的范围，不能将之局限于行政法等公法法律部门，民法典天然构成了依法行政等公权力行使的边界。民法典当然属于行政法定原则中“法”的重要组成部分。现代行政法不再简单奉行“管得最少的政府是最好的政府”，而是要求行政权力区分情况，有所为、有所不为，以实现善治，对其他公权力同样如此。

民法典中“法无授权不可为”的法治思维有利于更好发挥政府在资源配置中的作用。“法无授权不可为”约束公权力机关“乱作为”的现象，加强对权力运行的制约和监督，真正把权力关进制度的笼子里。例如机关法人超出其民事权利能力和行为能力范围对外从事的民事法律行为无效。规范和约束公权力是法治建设的重点之一，“新官不理旧账”违背了机关法人作为独立法人的主体定位。又如，民法典通过确认私权利、保护私权利，实质上也为公权力的行使划定了标准和界限。物权等各类民事权利均具有排斥公权力干预的作用。民法典是市场经济的基本法，民法典划定了合同自由与国家干预的楚河汉界。政府对于合同的干预必须以合同行为损害国家利益或者社会公共利益为前提。再如，政府在深入推进“放管服”改革、深化行政审批制度改革、构建社会信用体系和构建以信用为核心的新型市场监管机制过程中，都要注意依法行政与比例原则。

“法定职责必须为”约束公权力机关不作为现象，民法典对民政部门、公安等机关、不动产登记机构、人民检察院等提出职责新要求。例如民法典赋予民政部门兜底承担国家监护的职责，赋予民政部门向人民法院兜底提起撤销监护人监护资格申请的职责，赋予法人登记机关依法及时公示法人登记的有关信息的职责，赋予检察机关通过检察民事公益诉讼保护英烈权益的职责。“法定职责必须为”的法治思维派生对应公权机关的职责清单，有利于构建职责明确的政府治理体系。

针对行政机关法人违反“法无授权不可为”“法定职责必须为”，违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政公益诉讼。

三、风险治理的法治思维

突发事件等紧急情况对民法典影响深远，对政府风险治理能力也提出新要求。民法典对突发事件等紧急情况下政府治理能力的新要求对应风险治理的法治思维。

因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施，体现了对被监护人的人文关怀。结合新冠肺炎疫情防控工作，民法典完善国家订货合同制度。国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的，有关民事主体之间应当依照有关法律、行政法规规定的权利和义务订立合同。民法典在征用组织、个人的不动产或者动产的事由中增加“疫情防控”。进一步完善了业主的建筑物区分所有权制度。增加规定业主对应急处置措施和其他管理措施的配合义务，要求物业服务企业对应急处置措施负有配合义务，体现小区应急治理中协同治理、系统治理和多方共治理念。

四、小区善治的法治思维

小区治理是市域治理和国家治理的有机组成部分。小区善治是基层治理现代化、市域治理现代化和国家治理现代化的应有之义。民法典助力小区治理，推进小区善治，对政府在推进小区善治过程中的角色定位做了清晰界定，要求政府公权力不能缺位。民法典是推进治理现代化的制度保障，妥当协调常态与突发、自治与管制、职权与职责、市场与政府、城市与乡村、家庭与社会在市域社会治理中的角色地位，致力坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

针对小区治理过程中公权力的缺位现象，针对高空抛物治理难，民法典综合施策，推动多方共治。第一，针对业主大会、业主委员会成立难，民法典要求地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，而非批准、监督等等。公权力机关和基层自治组织在小区治理过程中不能缺位也不能越位，体现了源头治理和多方共治思维。选举业主委员会、设立和召开业主大会，才能对有关共有和共同管理权利的重大事项进行共同决策。第二，针对业主维权难，民法典突出行政手段在规制业主违法行为中的重要地位：业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。第三，针对高空抛物治理难，民法典要求公安等机关应当依法及时调查，查清责任人。

习近平总书记指出：“民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。”民法典是私法的基本法，现代民法在坚持私法品格的基础上，以问题为导向呈现出越来越多的公私交融协同特点。不少公法规范进入民法典，民法典妥当规范公权力，推进法治政府建设，这是民法典中的国家法理。

（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）